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            2. 國內首部軌交建設地方法規即將誕生!
              發布時間:2019-05-07 11:55:41   瀏覽量:

              (一)立法背景

                 軌道交通項目一直缺少專門的法規,依靠現有工程建設項目的法規規劃報批報建較為困難,審批流程復雜,審批時間長,項目審批滯后于工程的建設,導致軌道交通項目未批先建,建設管理風險突出、管控壓力大。現行的軌道交通項目審批環節不順暢。按照現行的規定,工可審批往往需要在項目完成初步設計,確定選址方案后才能開展,導致工可與初步設計環節倒置,審批相互約束的問題(如選址與立項、土地合同與工規、征求意見時間長等)。

                 軌道交通建設涉及城市總體規劃、法定圖則調整、占用權屬用地等問題突出。由于現行規定缺乏針對性的指引措施,尤其是用地合同無法簽訂、占用權屬用地手續辦理困難,致使已建成二期、三期工程規劃許可手續難以辦理,完成率低;截至目前,軌道交通二期和三期已通車工程一共 377 個工點,項目選址意見書完成 368 個,完成比例 98%;用地規劃許可證完成 267 個,完成比例 71%,工程規劃許可證完成 116 個,完成比例 31%。現行的軌道交通項目施工許可證辦理困難。軌道交通項目周期長,按照現行的規定,工程規劃許可辦理需提供全套施工圖,導致項目開工前難以完成工程規劃許可和施工許可辦理,導致未批先建。已建成的工程中,除 1、4 號線采用補辦手續外,其他已運營的二期線路的施工許可手續均未辦理。

                 上述問題導致已建成的線路的工程竣工驗收、規劃驗收和國家項目驗收也未完成。線路投入運營后,甚至發生受到查違處罰、國家督查等問題,嚴重制約軌道交通工程建設的順利推進,建設單位長期承擔了巨大的質量安全、行政處罰、刑事處罰等風險。

                 上述問題導致在建的線路的規劃報建工作至今未全部完成。軌道交通項目作為最大的民生工程,卻成為違法項目,致使政府審批部門承擔了巨大的行政審批、信訪維穩、甚至法律訴訟等方面風險和壓力。

              (二)立法意義

                 一是我國城市軌道交通工程建設項目首次專門立法。改革開發 40 年來,我國城市軌道交通建設取得巨大成就,但原有的諸多法律法規并未充分考慮軌道交通建設的復雜特點,國家多個部門法律法規之間也有一定的矛盾和沖突,無法適應軌道交通建設的需要,尤其是項目規劃報建和審批的需要。通過對軌道交通項目建設管理環節的全面梳理,通過立法規范其建設審批管理,徹底解決當前全國軌道交通建設領域普遍存在的規劃審批滯后的難題,改革意義和示范意義重大,也符合堅持全面深化改革、踐行高質量發展的發展要求。

                 二是落實習近平總書記關于我市建設中國特色社會主義先行示范區和社會主義現代化強國城市范例的工作要求。為貫徹習近平總書記工作指示,市委市政府近期提出了加快軌道交通建設,拓寬對外鐵路輻射渠道,建成“2 個 1000 公里”(1000 多公里地鐵、1000 多公里高鐵)的骨干交通網絡的工作目標,當前我市急需加快地鐵、高鐵、城際軌道建設,構建均衡協調、更具承載力、帶動力的城市格局夯實交通基礎,充分發揮我市粵港澳大灣區建設核心引擎作用。因此,應進一步加快建設管理及審批工作,完善相關制度,保障軌道交通項目建設進度,尤其是確保四期工程、四期修編、五期規劃項目盡早啟動建設,為我市建設中國特色社會主義先行示范區和社會主義現代化強國的城市范例提供支撐。

              (三)立法思路

                 《規定》編制以保障我市軌道交通工程順利推進、依法合規建設的需求為目標,堅持問題導向、需求導向,全面梳理了軌道交通建設管理審批的各個環節,形成了完整的軌道交通項目建設管理體系和審批體系。

                 《規定》編制針對軌道交通建設中立項依據、選址與規劃沖突、占用權屬用地、地下空間開發、審批時間長、設計周期長、建設工程規劃許可辦理、施工許可辦理、用地合同辦理等審批問題,優化審批前置條件,提供了審批依據,解決了原審批過程中各職能部門的法律障礙,確保審批具有可操作性。

                 《規定》編制明確了軌道交通的審批事項,規范審批部門和建設單位的工作職責及工作時限,體現政府部門職能轉變,精簡合并審批事項,優化審批流程,確保提高審批效率,做到政府責任部門權責一致;《規定》編制進一步強化建設單位的主體責任,對自身項目管理做出優化調整,明確建設單位完成時限,落實項目終身責任制,形成對政府部門和建設單位雙向監管約束機制。

                 《規定》編制立足于保障軌道交通工程建設質量和依法行政審批的要求,針對軌道交通項目的特點,合理設置各審批環節的審批條件和審批時限,并非一味壓縮工作時限和減少審批事項。如工可審批和概算審批時限均延長至 30 個工作日。

              主要內容及說明

                 《規定》共五十一條,主要包括總則、立項及項目審批、選址及用地規劃許可、建設工程規劃許可、施工許可、規劃許可手續完善及土地使用權出讓、驗收等九個章節,在總結軌道前四期工程經驗的基礎上,涵蓋了軌道交通建設涉及到的立項審批、規劃審批、施工許可、用地出讓、臨時用地、綠化遷移及恢復、管線改遷、交通疏解、工程驗收、安全評估等全過程。

                 《規定》從不同階段提出了軌道交通建設項目建設管理的工作內容、各方職責、工作時限等規定,理順項目審批環節、優化審批流程、明確審批時限,簡化審批前置條件,確保依法審批。

                 從軌道交通項目工可報批到圍護結構施工許可辦理完成,項目審批時間控制在 88 個工作日以內,最短為 68 個工作日。

                 加上建設單位的項目準備時間,從軌道交通建設項目工可編制至辦理完成圍護結構施工許可證,所需時間控制在 363 個工作日以內;至辦理完成主體結構施工許可證,所需控制在 438 個工作日以內?,F就規定主要內容的創新點、核心條文說明如下:

              (一)解決軌道交通立項依據問題,理順了項目審批環節。

                 以往軌道交通建設以工程可行性研究報告批復作為立項依據,立項后才開展用地規劃許可、施工招標等工作。但因軌道交通工程龐大、專業復雜,工程設計方案穩定一般需較長時間,制約了項目前期施工準備和項目選址等行政許可審批的時間,導致選址意見書、用地規劃許可審批滯后于工程建設,工程可行性審批也受到影響,無法滿足軌道交通工程動工時間緊迫的要求。

                 因此,《規定》第八條,以國家發改委批復的近期建設規劃或者市政府常務會議紀要作為項目立項依據文件,不再編制項目建議書,盡早啟動項目審批工作。

                 《規定》第十一條,還明確近期建設規劃批復后或市政府決策后,市規劃和自然資源部門出具整線預選址審查意見,作為辦理工程可行性研究報告審批的依據,解決上述立項審批與選址審批互為前置的問題。

              (二)優化規劃審批流程,以軌道交通詳細規劃作為規劃審批的依據,解決項目規劃審批依據的問題。

                 以往的軌道交通項目,當地面車站、場段、主所等軌道交通獨立占地項目與既有法定圖則不符或位于法定圖則未覆蓋區域時,需完成法定圖則調整和完善工作才能核發項目選址意見書。但法定圖則等城市規劃調整周期較長(一般半年以上),影響了軌道交通項目規劃許可審批進度。

                 因此,《規定》第十、十四條明確,在完成軌道交通線路詳細規劃批復或調整后,可依據詳細規劃(或專項規劃)或調整后的詳細規劃(或專項規劃)開展規劃許可審批工作,以解決因法定圖則調整及完善工作周期較長的制約項目審批的問題。

              (三)以用地預審意見作為使用土地證明文件,將用地審批與規劃審批分開,解決用地證明文件制約規劃許可審批問題。

                 以往審批辦法要求以土地使用權出讓合同書作為土地使用證明文件,即規劃許可和用地手續辦理互為前置條件。由于軌道交通工程落地條件復雜,土地整備工作困難,難以完成土地整備和土地使用權合同簽訂工作,制約了建設工程規劃許可證的辦理,無法滿足軌道交通工程動工時間要求。以用地預審意見作為使用土地證明文件,核發建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證,從而使規劃許可審批和用地審批手續不互為約束條件。土地整備工作要求在施工前完成。具體如下:

                 1.《規定》第十五條,用地預審意見作為使用土地證明文件,市規劃和自然資源部門及其派出機構可依據用地預審意見核發建設用地規劃許可證(或規劃設計要點)。對于占用周邊權屬用地的工點,可核發項目選址意見書及用地預審意見,選址意見書作為土地整備的依據。

                 2.《規定》第二十六條,土地整備工作應在工程施工前完成。涉及占用權屬用地和征轉地遺留問題土地的軌道交通類項目,施工許可核發可根據土地整備完成情況分批進行。對已完成土地整備范圍先行核發施工許可,對施工前未完成土地整備的部分,待土地整備工作完成后再核發施工許可。

              四)解決涉及城總規、土總規調整及規劃審批問題。

                 軌道交通項目與城總規、土總規不符時,由于規劃調整時間較長,導致項目審批嚴重滯后,甚至出現建成通車后仍無法辦理項目規劃審批手續、被查違處罰的情形,如僑城東車輛段,繳納了罰款,但由于涉及城總規調整,導致項目規劃手續補辦至今無法完成。

                 《規定》第十六條明確,選址涉及城總規中非建設用地的綠地、生態功能保護區用地(或自然保護區、風景名勝區)及除水源保護區外藍線用地項目的:

                 不涉及上蓋物業開發的,由市規劃和自然資源部門先行辦理項目選址意見書、用地預審意見、規劃設計要點,并按規定調整相關規劃;涉及上蓋物業開發的,規劃和自然資源部門在建設單位申請項目選址意見書的 20 個工作日內,制定城總規強制性內容占補平衡方案,并按本規定辦理項目選址意見書、用地預審意見、規劃設計要點。

                 當選址涉及非建設用地的綠地時,可通過地面或上蓋復綠措施恢復城市綠地功能的,由建設單位完成城市復綠方案,市規劃和自然資源部門先行辦理項目選址意見書、用地預審意見、用地規劃許可證,建設單位在工程實施時按批準的方案復綠。

                 上述城總規調整的相關行政審批應在主體結構施工前完成。

                 《規定》第十七條明確,不進行上蓋物業開發、不涉及占用基本農田的用地視作符合土地利用總體規劃,市規劃和自然資源部門可先行核發選址意見書、用地預審意見、用地規劃許可。

              五)以初步設計審查后的文件辦理工程規劃許可證,優化工程規劃許可流程,解決軌道設計周期長但需提前開工的問題。

                 以往審批辦法要求以經強審后的施工圖辦理建設工程規劃許可證。由于軌道交通工程施工圖設計周期較長,初步設計評審后要一年左右才可完成施工圖設計,制約了建設工程規劃許可證辦理和施工許可辦理,導致項目無法開工。

                 《規定》第十九條明確,建設單位完成初步設計政府審查后,即可開展建設工程規劃許可申報工作,市規劃和自然資源部門及其派出機構依據項目選址意見書、用地預審意見、用地規劃許可證(規劃設計要點)及經審查的初步設計文件在 15 個工作日內核發建設工程規劃許可證。

                 涉及國家、省事權的審批暫時無法辦理建設工程規劃許可證的,市規劃和自然資源部門及其派出機構先出具建設工程規劃審查意見,可作為施工許可的依據。因工程建設需要,建設單位可先行施工,并在主體結構施工前完成相關行政審批。

              (六)不再辦理臨時工程規劃許可和施工許可,解決臨時改遷市政管線類工程質量安全監督手續辦理問題。

                 軌道交通建設涉及大量市政管線的臨時改遷(非永久改遷),在實施過程中,辦理臨時改遷市政管線的工程規劃許可和施工許可時間長、工作量大且無必要,《規定》第二十三條和二十八條中,明確了這類情況僅需辦理安全質量監督手續,簡化了審批流程,保證前期工程及時動工,這也符合軌道交通前期工程臨時改遷工程先行開工的特點。

              (七)施工許可證分階段、分工點或分工區辦理,并優化了施工圖審查范圍,解決施工許可辦理問題。

                 以往審批辦法,施工許可需完成全套施工圖及強審意見后方可辦理。因軌道交通工程施工圖設計周期較長,難以滿足緊迫的開工工期要求。因此,《規定》根據軌道交通建設實施工序,分階段核發施工許可證,以滿足軌道交通工程建設工期需要。同時,核發施工許可和施工圖設計不再要求施工圖強制性審查,落實項目主要負責人工程質量終身責任制。

                 《規定》第二十七條明確,根據軌道交通工程的特點,分為圍護結構(及樁基礎、基坑支護、土石方)施工階段、市政管線永久改遷施工階段、主體結構施工階段、附屬結構(出入口、風亭、冷卻塔等)施工階段、站后工程(裝修、常規設備安裝、系統設備安裝)施工階段辦理施工許可。其中,圍護結構施工及基坑開挖階段施工許可證依據選址意見書及用地預審意見、圍護結構施工圖等資料即可核發施工許可,保證項目及時開工,符合軌道交通圍護結構先行開工的特點。

              (八)明確軌道交通工程涉及同步實施地下空間審批問題,確保審批有法可依。

                 在軌道交通工程建設過程中因明挖工法自然形成的地下空間,或因城市發展需要,與地鐵工程同步實施的地下空間項目,因既有政策法規對規劃審批、地價標準、經營開發等沒有明確規定,導致無法辦理相關行政許可審批、確權和經營開發手續。

                 《規定》第三十七條明確,因軌道交通項目明挖工法自然形成的地下空間開發,經市政府同意后,由市規劃和自然資源部門及其派出機構將地下空間納入詳細規劃或詳細規劃調整,可先按照公共設施空間與軌道交通項目一并辦理相關規劃許可、施工許可等審批手續;市軌道主管部門將自然形成地下空間開發內容納入項目工程可行性研究或初步設計中,由市發展改革部門將相應投資納入概算批復。

                 經市政府同意與地鐵工程同步實施、需單獨立項并委托建設單位建設的地下空間項目,由轄區政府組織編制專項規劃,市規劃和自然資源部門對專項規劃進行審批,市規劃和自然資源部門及其派出機構按照公共設施空間辦理相關規劃許可、施工許可等審批手續。

                 上述地下空間需進行商業開發的,應預留商業開發的條件并按照有關規定辦理后續用地手續。

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